國家發展改革委　住房城鄉建設部

隨著經濟社會發展和物質消費水平大幅提高，我國生活垃圾產生量迅速增長，環境隱患日益突出，已經成為新型城鎮化發展的制約因素。遵循減量化、資源化、無害化的原則，實施生活垃圾分類，可以有效改善城鄉環境，促進資源回收利用，加快“兩型社會”建設，提高新型城鎮化質量和生態文明建設水平。為切實推動生活垃圾分類，根據黨中央、國務院有關工作部署，特制定以下方案。 

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍，將生活垃圾分類作為推進綠色發展的重要舉措，不斷完善城市管理和服務，創造優良的人居環境。

（二）基本原則。

政府推動，全民參與。落實城市人民政府主體責任，強化公共機構和企業示范帶頭作用，引導居民逐步養成主動分類的習慣，形成全社會共同參與垃圾分類的良好氛圍。

因地制宜，循序漸進。綜合考慮各地氣候特征、發展水平、生活習慣、垃圾成分等方面實際情況，合理確定實施路徑，有序推進生活垃圾分類。

完善機制，創新發展。充分發揮市場作用，形成有效的激勵約束機制。完善相關法律法規標準，加強技術創新，利用信息化手段提高垃圾分類效率。

協同推進，有效銜接。加強垃圾分類收集、運輸、資源化利用和終端處置等環節的銜接，形成統一完整、能力適應、協同高效的全過程運行系統。

（三）主要目標。到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。 

二、部分范圍內先行實施生活垃圾強制分類

（一）實施區域。2020年底前，在以下重點城市的城區范圍內先行實施生活垃圾強制分類。

1.直轄市、省會城市和計劃單列市。

2.住房城鄉建設部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市，包括：河北省邯鄲市、江蘇省蘇州市、安徽省銅陵市、江西省宜春市、山東省泰安市、湖北省宜昌市、四川省廣元市、四川省德陽市、西藏自治區日喀則市、陜西省咸陽市。

3.鼓勵各省（區）結合實際，選擇本地區具備條件的城市實施生活垃圾強制分類，國家生態文明試驗區、各地新城新區應率先實施生活垃圾強制分類。

（二）主體范圍。上述區域內的以下主體，負責對其產生的生活垃圾進行分類。

1.公共機構。包括黨政機關，學校、科研、文化、出版、廣播電視等事業單位，協會、學會、聯合會等社團組織，車站、機場、碼頭、體育場館、演出場館等公共場所管理單位。

2.相關企業。包括賓館、飯店、購物中心、超市、專業市場、農貿市場、農產品批發市場、商鋪、商用寫字樓等。

（三）強制分類要求。實施生活垃圾強制分類的城市要結合本地實際，于2017年底前制定出臺辦法，細化垃圾分類類別、品種、投放、收運、處置等方面要求；其中，必須將有害垃圾作為強制分類的類別之一，同時參照生活垃圾分類及其評價標準，再選擇確定易腐垃圾、可回收物等強制分類的類別。未納入分類的垃圾按現行辦法處理。  

1.有害垃圾。

（1）主要品種。包括：廢電池（鎘鎳電池、氧化汞電池、鉛蓄電池等），廢熒光燈管（日光燈管、節能燈等），廢溫度計，廢血壓計，廢藥品及其包裝物，廢油漆、溶劑及其包裝物，廢殺蟲劑、消毒劑及其包裝物，廢膠片及廢相紙等。

（2）投放暫存。按照便利、快捷、安全原則，設立專門場所或容器，對不同品種的有害垃圾進行分類投放、收集、暫存，并在醒目位置設置有害垃圾標志。對列入《國家危險廢物名錄》（環境保護部令第39號）的品種，應按要求設置臨時貯存場所。

（3）收運處置。根據有害垃圾的品種和產生數量，合理確定或約定收運頻率。危險廢物運輸、處置應符合國家有關規定。鼓勵骨干企業全過程統籌實施垃圾分類、收集、運輸和處置；尚無終端處置設施的城市，應盡快建設完善。

2.易腐垃圾。

（1）主要品種。包括：相關單位食堂、賓館、飯店等產生的餐廚垃圾，農貿市場、農產品批發市場產生的蔬菜瓜果垃圾、腐肉、肉碎骨、蛋殼、畜禽產品內臟等。

（2）投放暫存。設置專門容器單獨投放，除農貿市場、農產品批發市場可設置敞開式容器外，其他場所原則上應采用密閉容器存放。餐廚垃圾可由專人清理，避免混入廢餐具、塑料、飲料瓶罐、廢紙等不利于后續處理的雜質，并做到“日產日清”。按規定建立臺賬制度（農貿市場、農產品批發市場除外），記錄易腐垃圾的種類、數量、去向等。 

（3）收運處置。易腐垃圾應采用密閉專用車輛運送至專業單位處理，運輸過程中應加強對泄露、遺撒和臭氣的控制。相關部門要加強對餐廚垃圾運輸、處理的監控。

3.可回收物。

（1）主要品種。包括：廢紙，廢塑料，廢金屬，廢包裝物，廢舊紡織物，廢棄電器電子產品，廢玻璃，廢紙塑鋁復合包裝等。

（2）投放暫存。根據可回收物的產生數量，設置容器或臨時存儲空間，實現單獨分類、定點投放，必要時可設專人分揀打包。

（3）收運處置。可回收物產生主體可自行運送，也可聯系再生資源回收利用企業上門收集，進行資源化處理。

三、引導居民自覺開展生活垃圾分類

城市人民政府可結合實際制定居民生活垃圾分類指南，引導居民自覺、科學地開展生活垃圾分類。前述對有關單位和企業實施生活垃圾強制分類的城市，應選擇不同類型的社區開展居民生活垃圾強制分類示范試點，并根據試點情況完善地方性法規，逐步擴大生活垃圾強制分類的實施范圍。本方案發布前已制定地方性法規、對居民生活垃圾分類提出強制要求的，從其規定。

（一）單獨投放有害垃圾。居民社區應通過設立宣傳欄、垃圾分類督導員等方式，引導居民單獨投放有害垃圾。針對家庭源有害垃圾數量少、投放頻次低等特點，可在社區設立固定回收點或設置專門容器分類收集、獨立儲存有害垃圾，由居民自行定時投放，社區居委會、物業公司等負責管理，并委托專業單位定時集中收運。

（二）分類投放其他生活垃圾。根據本地實際情況，采取靈活多樣、簡便易行的分類方法。引導居民將“濕垃圾”（濾出水分后的廚余垃圾）與“干垃圾”分類收集、分類投放。有條件的地方可在居民社區設置專門設施對“濕垃圾”就地處理，或由環衛部門、專業企業采用專用車輛運至餐廚垃圾處理場所，做到“日產日清”。鼓勵居民和社區對“干垃圾”深入分類，將可回收物交由再生資源回收利用企業收運和處置。有條件的地區可探索采取定時定點分類收運方式，引導居民將分類后的垃圾直接投入收運車輛，逐步減少固定垃圾桶。 

四、加強生活垃圾分類配套體系建設

（一）建立與分類品種相配套的收運體系。完善垃圾分類相關標志，配備標志清晰的分類收集容器。改造城區內的垃圾房、轉運站、壓縮站等，適應和滿足生活垃圾分類要求。更新老舊垃圾運輸車輛，配備滿足垃圾分類清運需求、密封性好、標志明顯、節能的專用收運車輛。鼓勵采用“車載桶裝”等收運方式，避免垃圾分類投放后重新混合收運。建立符合要求、與分類需求相匹配的有害垃圾收運系統。

（二）建立與再生資源利用相協調的回收體系。健全再生資源回收利用網絡，合理布局布點，提高建設標準，清理取締違法占道、私搭亂建、不符合環境衛生要求的違規站點。推進垃圾收運系統與再生資源回收利用系統的銜接，建設兼具垃圾分類與再生資源回收功能的交投點和中轉站。鼓勵在公共機構、社區、企業等場所設置專門的分類回收設施。建立再生資源回收利用信息化平臺，提供回收種類、交易價格、回收方式等信息。

（三）完善與垃圾分類相銜接的終端處理設施。加快危險廢物處理設施建設，建立健全非工業源有害垃圾收運處理系統，確保分類后的有害垃圾得到安全處置。鼓勵利用易腐垃圾生產工業油脂、生物柴油、飼料添加劑、土壤調理劑、沼氣等，或與秸稈、糞便、污泥等聯合處置。已開展餐廚垃圾處理試點的城市，要在穩定運營的基礎上推動區域全覆蓋。尚未建成餐廚（廚余）垃圾處理設施的城市，可暫不要求居民對廚余“濕垃圾”單獨分類。嚴厲打擊和防范“地溝油”生產流通。嚴禁將城鎮生活垃圾直接用作肥料。加快培育大型龍頭企業，推動再生資源規范化、專業化、清潔化處理和高值化利用。鼓勵回收利用企業將再生資源送鋼鐵、有色、造紙、塑料加工等企業實現安全、利用。

（四）探索建立垃圾協同處置利用基地。統籌規劃建設生活垃圾終端處理利用設施，積極探索建立集垃圾焚燒、餐廚垃圾資源化利用、再生資源回收利用、垃圾填埋、有害垃圾處置于一體的生活垃圾協同處置利用基地，安全化、清潔化、集約化、高效化配置相關設施，促進基地內各類基礎設施共建共享，實現垃圾分類處理、資源利用、廢物處置的無縫高效銜接，提高土地資源節約集約利用水平，緩解生態環境壓力，降低“鄰避”效應和社會穩定風險。 

五、強化組織領導和工作保障

（一）加強組織領導。省級人民政府、國務院有關部門要加強對生活垃圾分類工作的指導，在生態文明先行示范區、衛生城市、環境保護模范城市、園林城市和全域旅游示范區等創建活動中，逐步將垃圾分類實施情況列為考核指標；因地制宜探索農村生活垃圾分類模式。實施生活垃圾強制分類的城市人民政府要切實承擔主體責任，建立協調機制，研究解決重大問題，分工負責推進相關工作；要加強對生活垃圾強制分類實施情況的監督檢查和工作考核，向社會公布考核結果，對不按要求進行分類的依法予以處罰。

（二）健全法律法規。加快完善生活垃圾分類方面的法律制度，推動相關城市出臺地方性法規、規章，明確生活垃圾強制分類要求，依法推進生活垃圾強制分類。發布生活垃圾分類指導目錄。完善生活垃圾分類及站點建設相關標準。

（三）完善支持政策。按照污染者付費原則，完善垃圾處理收費制度。發揮中央基建投資引導帶動作用，采取投資補助、貸款貼息等方式，支持相關城市建設生活垃圾分類收運處理設施。嚴格落實國家對資源綜合利用的稅收優惠政策。地方財政應對垃圾分類收運處理系統的建設運行予以支持。

（四）創新體制機制。鼓勵社會資本參與生活垃圾分類收集、運輸和處理。積極探索特許經營、承包經營、租賃經營等方式，通過公開招標引入專業化服務公司。加快城市智慧環衛系統研發和建設，通過“互聯網+”等模式促進垃圾分類回收系統線上平臺與線下物流實體相結合。逐步將生活垃圾強制分類主體納入環境信用體系。推動建設一批以企業為主導的生活垃圾資源化產業技術創新戰略聯盟及技術研發基地，提升分類回收和處理水平。通過建立居民“綠色賬戶”等方式，對正確分類投放垃圾的居民給予可兌換積分獎勵。探索“社工+志愿者”等模式，推動企業和社會組織開展垃圾分類服務。

（五）動員社會參與。樹立垃圾分類、人人有責的理念，積極開展多種形式的宣傳教育，普及垃圾分類知識，引導公眾從身邊做起、從點滴做起。強化國民教育，著力提高全體學生的垃圾分類和資源環境意識。加快生活垃圾分類示范教育基地建設，開展垃圾分類收集專業知識和技能培訓。建立垃圾分類督導員及志愿者隊伍，引導公眾分類投放。充分發揮新聞媒體的作用，報道垃圾分類工作實施情況和典型經驗，形成良好社會輿論氛圍。

　近年來，隨著經濟社會發展和物質消費水平提高，我國生活垃圾產生量迅速增長，環境隱患日益突出，已經成為新型城鎮化發展的制約因素。2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，將制定垃圾分類制度列為一項重要改革任務，由我委與住房城鄉建設部共同組織完成。2016年12月，習近平總書記主持召開的中央財經領導小組第十四次會議強調“從解決人民群眾普遍關心的突出問題入手、推進全面小康社會建設”，提出“要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”。推行生活垃圾分類，可以有效減輕清運壓力和終端處理壓力，改善城鄉環境，促進資源回收利用，提高新型城鎮化質量和生態文明建設水平，對于培養全社會資源環境意識，不斷提升中華民族整體文明素質具有重要意義。

2016年初，我委會同住房城鄉建設部啟動《方案》編制工作，委托中咨公司、中國城建院、住建部環衛中心、杭州環境集團等單位開展專題調研和國內外資料收集，研究起草了《方案》初稿。在此基礎上，多次征求專家學者、行業協會意見，修改形成征求意見稿，并廣泛征求了省市人民政府、國務院有關部門意見，同時也在我委門戶網站向社會公開征求意見。根據各方面的反饋意見，反復修改完善后向國務院辦公廳報送，經國務院審改后最終形成《方案》發布稿。  

　在征求意見過程中，我們收到了社會各界提出的很多不同意見。有的認為目現價值相對較高的可回收物基本進入不了垃圾處理系統，且在終端處理設施無法滿足分類要求的情況下，無需再對現有生活垃圾過多細化分類；有的認為應向德國、日本等發達國家學習，進一步細化分類類別；有的認為應對居民進行強制分類等等，這說明社會各界對如何實施生活垃圾分類仍存在較大爭議，也充分反映了現我國生活垃圾分類工作的艱巨性和復雜性。對此，《方案》在總結此前試點工作經驗教訓的基礎上，經過深入研究，提出了“政府推動，全民參與；因地制宜，循序漸進；完善機制，創新發展；協同推進，有效銜接”的基本原則，《方案》總體設計如下： 

（一）明確政府的主導作用。從我國垃圾分類處理的現狀看，政府在生活垃圾分類制度推進過程中必須發揮主導作用。省級人民政府和國務院有關部門應對生活垃圾分類工作加強指導；各城市人民政府應承擔起主體責任，完善相關法規，加大資金支持，強化監督檢查；責任明確的公共機構和企事業單位也應做好帶頭示范，推動全社會參與生活垃圾分類。

（二）循序漸進推進生活垃圾分類。生活垃圾分類涉及社會生活方方面面，不可能一蹴而就，從可操作的角度出發，《方案》提出強制分類和引導分類同時開展的總體思路，在部分具備條件的區域對公共機構和企事業單位先行實施強制分類，對于城鎮居民，在現法律法規尚不健全的情況下仍以引導分類為主。

（三）因地制宜確定分類方法。我國各地氣候特征、發展水平、生活習慣不同，生活垃圾成分差異顯著。為避免各地“一刀切”制定分類方法，《方案》提出由各地結合實際，合理確定強制分類的品種，細化分類收運處置等方面的要求，給地方政府較大靈活性。

（四）注重系統配套。生活垃圾分類是一項復雜的系統性工作，分類后續的收集、回收、處理等環節直接影響到垃圾分類能否順利實施。因此，《方案》對分類后端的收運體系、回收體系、終端處理設施建設提出了要求，使其更好地與垃圾分類品種相銜接、與資源回收利用相協調。

總體來看，《方案》對生活垃圾分類制度的總體設計思路，符合我國現階段國情，具有較強的可操作性。今后，隨著垃圾分類工作的推進和相關法律法規的完善，可逐步對《方案》進行調整，使之與經濟社會發展相適應。  

（一）關于實施強制分類

一是強制分類的實施范圍。《方案》明確在以下城市的城區范圍內實施強制分類，包括：直轄市、省會城市、計劃單列市；住房城鄉建設部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市，共46個城市。主要考慮這些城市經濟相對發達，市民素質普遍較高，且多數已先行開展垃圾分類試點，具備實施條件。對于其他城市，《方案》也鼓勵由各省（區）結合實際，選擇具備條件的實施強制分類，同時在生態文明試驗區、各地新城新區率先實施生活垃圾強制分類。 

二是實施強制分類的主體。上述區域內的公共機構和相關企業是實施強制分類的主體，主要包括黨政機關；學校、科研、文化等事業單位；協會、學會、聯合會等社團組織；車站、機場、碼頭等公共場所管理單位；賓館、飯店、購物中心等相關企業。這些機構和企業主體責任清晰，實施范圍明確，適宜先行實施強制分類。

三是強制分類方法。《方案》強調首先必須要求強制分類主體對有害垃圾進行分類，主要考慮有害垃圾環境污染風險較大，如與其它垃圾混合處理，可能存在二次污染的風險。其次，各地可根據當地生活垃圾成分、收運和處理設施建設情況等，選擇易腐垃圾、可回收物等類別進行分類。

四是時限要求。《方案》要求實施生活垃圾強制分類的城市要結合本地實際，于2017年底前制定出臺辦法，細化垃圾分類類別、品種、投放、收運、處置等方面要求。

（二）關于引導居民自覺分類

從此前開展生活垃圾分類試點的情況看，居民形成分類習慣是個長期的過程。在法律法規正在完善的情況下，目前對居民個人要采取激勵和約束相結合的措施開展分類，只使用強制手段難以取得良好效果。因此，《方案》提出“引導居民自覺開展生活垃圾分類”。

盡管沒有提出強制分類要求，《方案》對引導居民分類提出：一是城市人民政府可結合實際制定居民生活垃圾分類指南，引導居民自覺、科學地開展生活垃圾分類。二是此前已制定地方性法規、對居民生活垃圾分類提出強制要求的，仍按原規定繼續實施。三是在實施生活垃圾強制分類的城市選擇不同類型的社區，開展居民生活垃圾強制分類示范試點，并根據試點情況完善地方性法規，逐步擴大強制分類實施范圍。四是引導居民單獨投放有害垃圾，分類投放其它生活垃圾，結合本地實際盡可能干濕分類、深入分類。 

　垃圾分類確實是一項非常復雜且系統的工作，如不能打通后續收運、利用、處理等諸多環節，垃圾分類工作將難以持續。《方案》因此著重強調了收運、回收、終端處理等設施建設與前端分類工作的配套銜接，避免影響居民垃圾分類的積極性和分類效果。《方案》要求：一是要建立與分類品種相配套的收運體系。在收集階段要完善垃圾分類標志、改造垃圾房、轉運站等。在運輸階段要配備專用收運車輛，避免將分類好的垃圾混合裝運。此外，由于目前有害垃圾收運系統還不夠完善，《方案》提出要加快建立符合要求的有害垃圾收運系統。二是要建立與再生資源利用相協調的回收體系。我國歷來就存在規模龐大的廢品回收網點，在一定程度上促進了垃圾分類工作，但這些回收點還需規范。對此，《方案》提出要健全再生資源回收利用網絡，合理布局布點，推進垃圾收運系統和再生資源回收利用系統的銜接，便于對生活垃圾分類回收利用全口徑管理。此外，《方案》還提出建立再生資源回收利用信息化平臺，提供回收種類、交易價格等信息，以便各方面能公開、便捷的進行再生資源回收利用交易。三是要完善與垃圾分類相銜接的終端處理設施。根據《方案》提出的強制分類方法，為確保終端處理設施與垃圾分類相銜接，《方案》要求在有害垃圾處理方面，要加快危險廢物處理設施建設，建立健全非工業源有害垃圾收運處理系統；在易腐垃圾處理方面，要鼓勵利用易腐垃圾、加快餐廚垃圾處理設施建設；在可回收物處理方面，要加快培育大型龍頭企業，推動再生資源規范化、專業化、清潔化處理和高值化利用。四是要探索建立垃圾協同處置利用基地。目前我國垃圾分類終端處理能力還需加強，設施選址難的問題急需突破。因此，《方案》提出應對終端處理利用設施建設加強統籌規劃，探索建立集焚燒、餐廚垃圾資源化利用、再生資源回收利用、填埋、有害垃圾處置于一體的生活垃圾協同處置利用基地，以提高土地資源節約集約利用水平，也便于對各類垃圾集中、高效的運輸處理。 

　一是組織領導方面。《方案》明確了城市人民政府在垃圾分類工作中的主體責任，要求其對強制分類實施情況加強監督檢查和工作考核，并向社會公布考核結果。同時，提出省級人民政府、國務院有關部門要加強指導，在生態文明先行示范區、衛生城市等創建中，逐步將生活垃圾分類實施情況列為考核指標。

二是健全法律法規方面。法治是開展垃圾分類工作的基礎。目前，垃圾分類方面的法律法規還有待完善。《方案》提出要加快完善相關法律制度，推動出臺地方性法規、規章，依法推進生活垃圾強制分類。

三是完善支持政策方面。目前，我國垃圾處理收費制度仍處于起步階段，垃圾處理費費率標準和收繳率仍然很低，收費與處理成本之間還存在很大缺口，還難以保障垃圾分類體系建設。因此，《方案》提出完善垃圾處理收費制度，落實相關稅收優惠政策，同時加大中央資金和地方財政的引導支持。

四是創新體制機制方面。《方案》注重垃圾分類領域的體制機制創新，積極鼓勵社會資本和專業化服務公司參與垃圾分類收集、運輸、處理相關工作。《方案》還提出了加快建設城市智慧環衛系統、建設生活垃圾資源化產業技術創新戰略聯盟及技術研發基地、推廣“互聯網+”新模式等一系列有利于垃圾分類的新舉措。

五是動員社會參與方面。從發達國家垃圾分類的經驗來看，推進生活垃圾分類需要社會全體參與，因此必須提高公眾參與度，使垃圾分類理念深入人心，成為人們的自覺行為。《方案》要求開展多種形式的宣傳、強化國民教育，引導公眾從身邊做起、從點滴做起。同時通過建設生活垃圾分類示范教育基地、開展垃圾分類收集專業知識和技能培訓、建立垃圾分類督導員及志愿者隊伍等措施，形成良好的全民參與氛圍，確保工作有效推進。 [2]